Przez ponad pięć lat od wprowadzenia nowelizacji „Apteka dla Aptekarza” urzędy stały na stanowisku, że jej restrykcyjne zasady mają zastosowanie nawet wobec podmiotów, które działały na rynku długo przed zmianą przepisów. Przełomowy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego miażdży tę interpretację, stając w obronie konstytucyjnych praw nabytych przedsiębiorców prowadzących „stare” apteki.
💡 Najważniejsze wnioski
- Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II GSK 477/20) orzekł, że nowe wymogi nowelizacji „Apteka dla Aptekarza” (AdA) nie znajdują zastosowania do „starych zezwoleń” udzielonych przed 25 czerwca 2017 r.
- Zasada ta obowiązuje również wtedy, gdy postępowanie dotyczące zmiany „starego” zezwolenia zostało wszczęte już po wejściu w życie nowelizacji.
- Sąd podkreślił, że stosowanie nowych ograniczeń do działających już aptek narusza podstawowe zasady Konstytucji RP oraz Kodeksu postępowania administracyjnego – m.in. zasadę praworządności, zaufania do państwa oraz zakazu domniemywania kompetencji organów (legalizmu).
Niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie przepisów kompetencyjnych przez organy administracji państwowej. Skoro ustawodawca w ustawie wprowadzającej napisał, że zezwolenia zachowują ważność, to nie nakazał ich posiadaczom karkołomnego dostosowania się do nowych, obcych im wymogów.
Przełomowy wyrok NSA. „Apteka dla Aptekarza” nie działa wstecz
Nowelizacja „Apteka dla Aptekarza” a stare zezwolenia
Słynna nowelizacja Prawa farmaceutycznego z dnia 7 kwietnia 2017 r. (określana jako „Apteka dla Aptekarza” lub w skrócie „AdA”) zrewolucjonizowała rynek, drastycznie ograniczając katalog osób mogących otworzyć nową aptekę ogólnodostępną. Od tego momentu właścicielem apteki może być (w ogromnym uproszczeniu) wyłącznie farmaceuta z prawem wykonywania zawodu, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą lub spółkę osobową, w której wszyscy partnerzy to również farmaceuci.
Do czasu tej zmiany właścicielem mogły być spółki (m.in. jawne), w których kapitale zasiadały osoby bez wykształcenia farmaceutycznego. Problemy rozpoczęły się, gdy posiadacze zezwoleń sprzed nowelizacji zaczęli składać wnioski o standardowe zmiany administracyjne w swoich licencjach. Główny Inspektor Farmaceutyczny zaczął wtedy twierdzić, że każda modyfikacja wymaga jednoczesnego dostosowania się spółki do rygorystycznych wymogów „nowego” prawa.
Omówienie wyroku NSA: Koniec z retroaktywnością
Sprawa, w której spółka wystąpiła o zmianę decyzji dla funkcjonującej apteki, otarła się najpierw o Wojewódzki Sąd Administracyjny, a ostatecznie pod koniec lutego 2022 roku trafiła na wokandę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uchylił krzywdzące praktyki urzędników (orzeczenie II GSK 477/20).
NSA stanął na stanowisku, że artykuł 99 ust. 4 (statuujący, kto ma prawo do uzyskania zezwolenia) jest przepisem o charakterze kompetencyjnym dotyczącym nowych podmiotów starających się o rynek. Wobec podmiotów funkcjonujących z powodzeniem od lat, nadrzędne znaczenie ma jednak tzw. przepis przejściowy (art. 2 ust. 2 nowelizacji), który głosi wprost: „Zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność.”
Prawdziwy cel ustawy (intencja ustawodawcy)
Sąd podniósł argument, że uzasadnienie projektu samej nowelizacji AdA jasno definiowało jej cel: powstrzymanie otwierania nowych placówek w ich ówczesnym kształcie, a nie uprzykrzanie funkcjonowania bądź nacjonalizowanie praw już istniejących przedsiębiorców. Dodatkowo – jak podkreślono w materiale dowodowym – sam ówczesny Minister Zdrowia potwierdzał w liście do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, że urzędowe stanowisko WSA i GIF o „wstecznym” stosowaniu ustawy było bezpodstawne.
Konstytucyjne zasady działania władzy publicznej
Sąd brutalnie wypunktował urzędników przypominając im o elementarnych podstawach KPA oraz Konstytucji RP. NSA zwrócił uwagę, że nakazanie starym podmiotom podporządkowywania się nowemu reżimowi rażąco łamie:
- Zasadę legalizmu (praworządności) – z żadnej nowej normy nie wynikało bowiem polecenie, by do starych zezwoleń zastosować nowe obostrzenia.
- Zasadę ochrony praw nabytych (zaufanie do państwa) – przedsiębiorca, który dekadę temu zgodnie z prawem zainwestował kapitał w aptekę, nie może być zmuszony z dnia na dzień do wyrzucenia z zarządu swoich niefarmaceutycznych inwestorów z racji wniosku o zmianę drobnego wpisu.
- Zasadę in dubio pro libertate (art. 7a KPA) – czyli rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych niejasnej ustawy na korzyść obywatela.
Co to oznacza dla właścicieli „starych” aptek?
Rozstrzygnięcie NSA jest gigantycznym zwycięstwem logiki prawnej. Wynika z niego – na bazie powszechnego, logicznego konsensusu – że nie tylko wspomniane zasady własnościowe, ale również pozostałe limity nałożone przez AdA, takie jak rygorystyczny limit 1% demograficzny (art. 99 ust. 3) czy „reguła czterech aptek” (art. 99 ust. 3a), w absolutnie żaden sposób nie znajdują zastosowania wobec postępowań modyfikujących zezwolenia uzyskane przed 25 czerwca 2017 roku.